4月25日上午，北京的天色微阴，躲在云层后的太阳偶尔撒下一点阳光。一西装革履的男子手里拿出一份打印好的文件，走进东直门大街上的一家邮局，填上了全国人大的地址将文件交给工作人员寄发出去。
这位行色匆匆的人便是北京市两高律师事务所律师董正伟，而他寄出的则是一封违宪审查建议书—建议全国人大对《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(下简称《办法》)展开违宪审查。
原来4月17日财政部发布《办法》，明确规定4月1日起对旅客征收民航发展基金，同时，废止原来对旅客征收的机场建设费以及对航空公司征收的民航基础设施建设基金。
“这意味着征收长达20年之久的机场建设费被代之以民航发展基金。可是，在我们看来，财政部收取民航发展基金出发点很荒唐、是强制性的行政垄断行为、违反《宪法》和《立法法》以及《规章制定程序条例》，没有事实依据且程序上不合法。”4月29日，董正伟律师和另一位在意见书上署名的北京市中银律师事务所律师陈东告诉时代周报记者他们“上书”的理由。
实际上，关于机场建设费“变身”民航发展基金的《办法》一经出台即引起了人们的热议，同时将长期隐藏在“坐飞机”这种出行方式中的机场建设费这一争议较大的问题再次抛到了公众的视线当中。
愤而上书
“为规范民航发展基金的征收使用管理，促进民航‘事业’发展，根据政府性基金管理有关规定，”这是《办法》中国家财政部设定的向旅客征收民航发展基金的宗旨。
然而，董正伟这位从业16年，曾经炮轰银行、民航、通信、电力、铁路、石油等多个垄断行业，向这些行业中的不合理收费和霸王条款开战的“刁民律师”明确告诉时代周报记者，《办法》中中央部门的出发点就“很有问题”。
“民航不是‘事业组织’，而是‘企业法人’。财政部不能要求公民缴纳发展基金支持企业发展。”董正伟律师说。
依照《公司法》规定，民航、机场都是依法成立的企业法人，应当自主经营、自负盈亏。
而据时代周报记者了解，现有的一线城市和热点旅游城市的机场不少还以股份制改造并发行股票上市。譬如，首都机场、深圳机场、上海机场、厦门空港和白云机场等。
“财政部要求公民缴纳发展基金，这等于让公民拿钱给不相干的公司支持其发展，这一行为是荒谬的。”视“懂法、守法、护法”为自己人生信条的陈东律师也告诉时代周报记者。
在陈东看来，规定旅客必须缴纳“民航发展基金”属于强制性的行政垄断行为和强迫企业垄断经营行为，违反了《反垄断法》的相关规定。
依照我国《反垄断法》36、37条规定，行政机关不得强迫企业垄断经营，不得制定含有妨碍市场竞争的规定等。“强制向消费者收取民航发展基金就是逼迫消费者买机票必须交基金，否则无法买到飞机票。民航企业和代售点也不会单独卖飞机票给乘客，这样乘客不交民航基金就难以乘飞机，这就是典型的强迫企业垄断经营、捆绑销售。”陈东律师进一步解释。
董正伟还告诉记者，《办法》还涉嫌违背《宪法》和《立法法》。
“根据《宪法》，公民有依法纳税的义务，但并没有缴费的义务。同时《立法法》规定，对公民财产进行征收需要全国人大立法。征收民航发展基金实际上是对公民财产的征收，必须由全国人大立法。显然财政部没有立法权限。”董正伟说。
董正伟补充，在我国并没有制定政府机关征收基金的法律，也没有授权国务院制定相关法规。现有民航发展状况表明，民航已经是依法经营的公司法人，自主经营、自负盈亏，客观上缺少向公民征收财产建设民航机场的先决条件。
“《办法》并没有公开征求意见，也没有召开听证会，其实质上违反立法程序规定，应当是无效的。”这是董正伟和陈东律师上书全国人大的另外一个理由。
原来，早在2002年国务院发布的《规章制定程序条例》明确规定，凡是规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当征求社会各界的意见，起草单位也可以举行听证会。
“全国人大应该撤销或宣布其无效，责令财政部就此向公众道歉。”针对《办法》，董正伟和陈东两位律师在建议书中明确写道。
“变身”之辩
根据《办法》，机场建设费的说法今后将不再使用，而统一称作“民航发展基金”，其征收标准大体不变，维持为“乘坐国内航班的旅客每人次50元，乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元(含旅游发展基金20元)”。
财政部有关负责人4月17日在接受媒体采访时表示，民航发展基金不是新设立的基金项目，而是对既有两项基金的整合。“民航发展基金仍维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的征收范围和征收标准，没有额外增加缴费者的负担。”
一些业内人士认为，民航发展基金并非仅仅是换了一个名称而已，在民航发展基金的性质、用途、拨付方式等方面都有所变化。
《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第三条明确民航发展基金的性质是政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。
“这应该被视为机场建设费的一次‘华丽转身’。”广州民航职业技术学院专家、民航资源网评论员綦琦指出。在綦琦看来，“民航发展基金代表的是一种新的运作机制，同时也是政府管理职能的一种转变。”
此前机场建设费的性质一度处于模糊地带，究竟是税、费还是基金，一直没有人能说得清，国家政策也时常“打架”。
譬如，1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》将机场建设费定义为“基金”。而在1995年3月财政部与国家税务总局下发的文件中则表示，机场建设费的收入划归机场营业所得，即机场在运行中以旅客为经营对象提供服务而取得的收入。
相比不透明的机场建设费，民航发展基金属于政府性基金，收入全部上缴中央国库，纳入政府性基金预算，其拨付方式也改变了。“作为财政统一资金，毫无疑问，资金管理的严格性、透明性都将获得提高。”
1995年以来，机场建设费的分配规则是：50%上缴国库后划给民航总局提留，50%由民航总局划给当地机场。而此次民航发展基金，将通过民航总局和财政部统筹审批拨付。
中国航空法律服务中心首席专家、北京市蓝鹏律师事务所主任律师张起淮在接受采访时就说：“相比原先的‘一半交给民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暂行办法》在一定程度上能够有效利用资金，防止专项资金的流失，阻断腐败滋生的土壤。这算是一种进步。”
虽然本次推出的民航发展基金，表面上实现了对过去民航业不合理收费的规范，但在董正伟和陈东两位律师看来，民航发展基金仅仅是过去极不合理的机场建设费的华丽升级、“换个马甲继续收”。
两位律师明确质疑其设立的合理性。“民航发展很重要，建立民航发展基金也很有必要，但问题是，加快民航发展是民航企业和政府职能部门的事，关乘客什么事。凭什么让公众为民航业的发展买单？”陈东告诉记者。
“有关部门把应由航空公司担负的发展成本，朝乘客身上转嫁，这显然有悖市场经济规律。按照这样的逻辑，教育、医疗、公交等行业，是否都要由公众缴纳行业发展基金，以促进行业的发展？如果真这样，要征收的发展基金可谓多如牛毛了。这显然与当前中央要求减轻群众负担、还富于民的发展理念不符。”董正伟说。
董正伟指出，从性质而言，民航发展基金既不是税收，又不是捐赠，更不是投资，这笔“糊涂费”的目的何在？“作为公共交通运营的民航业特别是机场，大部分是由国家财政投资建设的，而国家财政来自税收，也就是说每个纳税人都对民航业的发展已经作出了贡献，再另行向纳税人收取民航发展基金，无异于向纳税人重复征税，于情于理于法都说不通。”